SNAC-FSU- SNCS FSU

Observations et propositions relatives au projet de loi modifiant la loi n°2001-44 du 17 janvier 2002, relative à l'archéologie préventive.

Préalable : Au vu des modifications considérables à apporter à ce dispositif élaboré dans la précipitation, sans étude de faisabilité et sans analyse ni bilan comptable de l'INRAP, ce projet de loi apparaît extrêmement aventureux.
La seule solution pour ne pas prendre le risque de mettre à mal la recherche archéologique française pour de nombreuses années, est de prendre le temps nécessaire de l'étude et de la négociation, et de demander son retrait ou au minimum son renvoi en commission.

Article 1er :

(Amendement sans objet après la modification du projet par les sénateurs)

Article 1er, 4ème alinéa : à supprimer
L’intention du législateur est de clarifier les servitudes et obligations du propriétaire, qui résultent de la prescription de l’état. 
Néanmoins, le recours à la loi du 13 décembre 1913 apparaît inadaptée, entraînant des procédures d’une lourdeur et lenteur colossales.
La loi de 1941 (art.4) donne déjà à l’état la possibilité d’engager une procédure d’instance de classement au titre de la loi de 1913. Le présent article rendrait cette procédure systématique en cas de prescription de conservation. Or, engager une procédure de classement au titre de la loi de 1913 revient à paralyser le dossier dans l’attente de son examen par les commissions compétentes, délai supplémentaire qui n’est gère compatible avec les nécessités de l’aménagement du territoire. Commentaire pour nous : Si la procédure n’aboutit pas au classement, par exemple par suite du refus du propriétaire dont l’assentiment est requis, la loi de 1913 prévoit le classement d’office, prononcé en Conseil d’Etat. En ce cas, le classement peut donner droit à indemnité au profit du propriétaire, au cas où celui-ci ferait la preuve d’un “ préjudice direct, matériel et certain ”, résultant des servitudes et obligations du classement. Autre cas de figure : la commission ne classe pas. =>l’aménageur devient-il libre de faire ce qu’il veut, la prescription de l’état tombant ipso facto ?
Dans un contexte de réforme de l’Etat, où l’on recherche rapidité et efficacité, cette disposition est contre-productive.
Il serait préférable de rédiger un article nouveau, qui se fonderait non sur la loi de 1913, mais plutôt sur les principes adoptés dans la convention de Malte :
et, dans laquelle les états signataires s’engagent (article 5 iv) “ à prévoir, lorsque des éléments du patrimoine archéologique ont été trouvés à l’occasion de travaux d’aménagement et quand cela s’avère faisable, la conservation in situ de ces éléments ”.
Cet article instituerait un mode de protection au titre de la “ conservation des éléments du patrimoine archéologique ”, permettant de définir les servitudes et obligations du propriétaire, nées de cette qualification. 

Article 1 bis (nouveau) : à supprimer ou à modifier ainsi : “ l’Etat peut définir des zones où les projets d’aménagement affectant le sous-sol …(le reste sans changement).

Il serait source de confusion que d’assimiler la réalisation d’un document de gestion à la collecte de données d’inventaire.

On observe que l’article 1er ter (s’il est adopté) prévoit que “ l’état peut transférer par convention aux collectivités territoriales (…) les compétences qu’il exerce sur leur territoire pour l’élaboration de la carte archéologique ”. La confusion des deux notions (recensement et gestion) reviendrait à transférer aux collectivités territoriales la charge d’établir des zonages de prescriptions, en lieu et place de l’état et pour le compte de ce dernier. Cette confusion n’est ni souhaitable, ni conforme aux principes de la convention de Malte, qui distingue clairement les inventaires et cartographie des sites, aux fins de collecte, identification et diffusion de l’information scientifique, des mesures de conservation intégrée du patrimoine, prévoyant la participation des archéologues à l’élaboration des politiques de planification, à la programmation des aménagements . 

Article 1er ter (nouveau) (Art .3-1), dernier alinéa :
Modifier comme suit : l’Etat et les collectivités territoriales peuvent, par convention, collaborer pour l’élaboration de la carte archéologique. 

Le transfert envisagé est difficile à mettre en œuvre, en raison de l’	architecture nationale du dispositif et des bases de données qui s’y rattachent, tout comme en raison du caractère indispensable de cet inventaire pour l’exercice quotidien du travail de prescription assuré par les services de l’Etat. Une coopération pour accélérer sa réalisation demeure souhaitable, et est déjà largement pratiquée.
Compensation du transfert de charges et mise à disposition des personnels : cette proposition n’aurait de sens que s’il existait au sein des SRA un service à part, exclusivement chargé de la carte archéologique, et doté d’un personnel suffisamment nombreux pour qu’on en puisse extraire des agents sans nuire au fonctionnement des services, ce qui n’est pas le cas. Dans la réalité, l’imbrication des tâches au sein des services, les spécialités des personnels, et la faiblesse des effectifs rend cette proposition irréaliste. De plus, l’organisation du travail n’est pas nécessairement territoriale.

Article 2 :

Dans la rédaction proposée, cet article ne porte que sur la réalisation des diagnostics. Il doit concerner également les fouilles préventives.
Cet amendement est à adapter au nouveau texte (à faire)
Remplacer " les diagnostics archéologiques " par : " les diagnostics et opérations de fouilles d'archéologie préventive " : 
•	au deuxième alinéa de l'article 2 –I
•	dans l'article 2-III relatif aux services de collectivités (premier alinéa de l'article 4-2 nouveau)
•	dans l'article 2-IV (article 4-3 nouveau)
•	dans l'article 2-VI (article 4-5 nouveau, alinéa 1°)

Si , en effet, le but recherché de cette loi est de donner aux services de collectivités la possibilité d'intervenir de plein droit, il faut que cela ne s'exerce pas seulement dans le domaine des diagnostics, mais également dans celui des fouilles, qui constitue l'étape essentielle de la démarche d'acquisition des connaissances. Il n'apparaît pas nécessaire pour l'obtenir, de sortir de l'espace public en offrant au marché privé l'opportunité de se constituer. Les dispositions de l'article 2, permettant à l'établissement public de faire appel à d'autres personnes morales françaises ou étrangères, ce dernier peut faire appel à toutes les compétences voulues sans pour autant entrer dans le domaine marchand. L'intervention de plein droit des services de collectivités met fin de fait à la situation dite " monopolistique " de l'INRAP.

Amendement  à maintenir :
Art. 2-V (art. 4-4 nouveau) : A supprimer.
Il n'est pas admissible de permettre aux collectivités de recruter ainsi hors statut. La possibilité de détachement étant impossible dans le cadre du statut des personnels  de l'INRAP, reste la mise à disposition. Celle-ci est explicitement prévue dans le cadre du décret n°2002-450 du 2 avril 2002, article 25. Il n'y a donc pas lieu de maintenir cet article.

Amendement à maintenir :
Art 2-VI (art. 4-5 nouveau, 3° alinéa) : à supprimer. Revenir à la rédaction de l'article 5 de la loi de 2001.

Cet article rend possible la non exécution d'une prescription de diagnostic. Sur le fond, cette disposition s'oppose à l'esprit de la loi, qui fait de l'étude de l'impact de travaux sur les biens culturels l'assise du dispositif, la prescription de fouilles étant  établie sur la base des résultats du diagnostic, ou des interventions de terrain antérieures à l'application de la loi de 2001. Elle est surtout contraire au principe  de la convention de Malte dont chaque pays signataire s'engage "  à veiller à ce que les études d'impact sur l'environnement et les décisions qui en résultent prennent complètement en compte les sites archéologiques et leur contexte "(art.5). 
Commentaire Marif : Est-ce que ce texte ne présente pas un argument pour le monopole de l’INRAP ?  car ce serait la seule façon de le contrebalancer… Dans le cas d’opérateurs multiples, on tombe dans tous les délires, notamment en faisant reporter sur une structure privée la responsabilité d’une non intervention, sans parler du cas de la collectivité aménageur et opérateur…

Article 3 
A supprimer.
Il prévoit en effet de confier la maîtrise d'ouvrage des fouilles archéologiques aux aménageurs,  le financement des fouilles par le moyen de leur facturation, et instaure un système de mise en concurrence commerciale.
Cette orientation semble n'avoir été prise que par incapacité à concevoir des solutions techniques pour améliorer le dispositif de redevances mis en place en 2001

Le mode de financement des fouilles par les aménageurs et par facturation au coup par coup est à écarter, car il est contraire à l'ambition  du projet, qui est " d'établir un mode de financement plus équitable ". Il conduit à confier la maîtrise d'ouvrage des fouilles aux aménageurs, y compris privés 

Les aménageurs n'ont pas pour vocation de veiller à la réalisation d'une opération archéologique, et n'ont aucune compétence scientifique pour choisir un opérateur. Leur choix sera donc économique. Les contrôles a priori et a posteriori (modèle MH) ne sont pas adaptés à la démarche archéologique, où une fouille mal conduite ne peut être refaite.
De plus, cette maîtrise d'ouvrage entraîne la dispersion du mobilier archéologique.

La concurrence de type économique est incompatible avec la recherche archéologique, basée sur la collaboration entre équipes et le partage des données. Comme le montre l'exemple anglais, la condition des archéologues dans un système concurrentiel est celle de professionnels précaires, mal et inégalement payés, itinérants, exclus des systèmes de formation continue, coupés de la recherche fondamentale, et donc en perte de vitesse au plan professionnel et scientifique. La mise en concurrence conduit à faire des données de connaissance la matière même du capital négociable pour être en mesure de remporter le marché, ce qui pousse à une rétention des informations contradictoire avec la nécessité de publier, de transmettre et d'échanger propre à la discipline. Les organismes privés en archéologie ont une durée de vie restreinte, et les données collectées sont dispersées, difficilement accessibles, fréquemment perdues.

Ce choix met en mauvaise posture les équipes archéologiques des collectivités territoriales qui n'auront aucune assurance de pouvoir effectuer les fouilles sur leur propre territoire.

Nous demandons que les parlementaires n'adoptent pas cet article, mais recherchent le moyen d'améliorer le dispositif de financement des fouilles par voie de redevance, prévu dans la loi du 17 janvier 2001. (ou : par voie fiscale ?)
oui, en précisant qu’il est difficile de choisir faute de bilan et de simulation de rentabilité des systèmes… et si cela préserve la possibilité de faire payer dans le cas d’aménagements ou de sites exceptionnels…

Si les parlementaires cherchent à instaurer un mode de participation directe des aménageurs au financement des fouilles, peut-être faut-il  explorer du côté des solutions contributives. Un système analogue au dispositif prévu à l'article L 332-8 du Code de l'Urbanisme permettrait d'abonder les ressources dégagées par les recettes de la redevance prévue à l'article 6 du projet de loi (art. 9-I). Il permettrait en outre à l'Etat de conserver la maîtrise d'ouvrage. 

Article 4 :
Faire les modifications suivantes : 

Premier alinéa de l'article 7 : remplacer par :"  Toute opération d'archéologie préventive donne lieu à l'établissement d'un rapport, dont les modalités sont fixées par un décret en Conseil d'état. Ce rapport d'opération est communicable selon les règles applicables aux documents administratifs, dans le respect de la propriété intellectuelle ".

Supprimer le dernier alinéa de l'article 7.

Article 4 bis (nouveau) (Art 7-1)

Remplacer les alinéa 1 et 2 de l’art. 7-1 par :
" la propriété des découvertes de caractère mobilier effectuées au cours des opérations d'archéologie préventives appartient à l'Etat "

supprimer le dernier alinéa de l’Art. 7-1
conséquence de ce qui précède

Il n'est pas concevable d'accepter que le mobilier des fouilles, élément essentiel des " archives du sol " soit atomisé et disséminé entre les mains d'une multitude de propriétaires, en contradiction absolue avec la notion de " mémoire collective ".
Il faut pouvoir distinguer le statut de propriété du mobilier du lieu de sa conservation.
Il convient de donner la propriété du mobilier archéologique à l'Etat, à charge pour ses services de définir au cas par cas les conditions particulières de dépôt. Il sera ainsi possible d'en confier la garde et la gestion aux collectivités territoriales, lorsqu'elles disposent soit d'un service archéologique en charge d'un dépôt de fouilles, soit de Musées, et de garder la possibilité, dans le cas de découverte d'intérêt national, d'enrichir les collections des musées nationaux.
Mais à défaut, préférer  cet article 4 bis (nouveau) au vide juridique du texte gouvernemental. Oui.

Article 5 à 8 : 
Le financement par voie fiscale, sur une assiette la plus large possible, serait la meilleure garantie d'une réelle mutualisation des moyens –très largement demandée par les aménageurs- mais qui ne pourra être fixée qu'après une étude de rendement qui n'a pas été encore été réalisée et au vu d'un bilan réel de l'activité encadrée par la loi de 2001.
En tout état de cause, les seules exonérations possibles concernent le logement social et les particuliers construisant pour eux-mêmes, ce qui ne peut s'appliquer aux aménageurs-lotisseurs.

Ce financement  peut ? être complété par des solutions contributives (cf supra Article 3), sans préjuger des autres ressources apportées par l'Etat.

Article 11 : 
Supprimer le I